常见的小麦营销体制有自由竞争、合作社经营、垄断经营三种，美国是自由竞争体制的代表，德国是合作社体制的代表，澳大利亚和加拿大的小麦局则为(准)官方垄断体制的代表。20世纪末期以来，经济自由化成为发展趋势，各国的宏观经济环境和政策转向了更大程度的市场经济。澳加两国小麦局作为瞩目的小麦营销垄断组织日益受到抨击，终被取消垄断营销地位，成为市场竞争中的普通一员。对于正在深化粮食流通体制和国有粮食企业改革方面面临艰巨挑战的来说，澳加两国小麦局实现转型的实践经验非常值得关注。

　　一、背景与授权

　　次世界大战期间，控制粮食这一重要物资成为参战国赢得战争的重要保障手段之一。为此，一些国家成立了垄断性的粮食管理机构。1915年，加拿大政府通过粮食委员会完全控制了小麦出口;1917年粮食委员会改组为粮食监管委员会，被赋予对内对外小麦营销垄断权。澳大利亚政府于1915年成立了小麦局，由其对小麦出口业务实行垄断经营。

　　次世界大战时的粮食垄断管理对掌控战争资源发挥了重要作用，同时也使农民获得了稳定的高粮价。因而，一战后对粮食垄断管理产生了两种不同的主张：农场主担心无序竞争会使价格下降，希望政府保留垄断的粮食管理体制;政府倾向于实行市场经济和取消垄断管理。1919年，加拿大政府终止了粮食监管委员会，但考虑到农业团体的诉求，成立了加拿大小麦局作为过渡性措施;1920年，小麦局也被解散。澳大利亚政府于1921年解散了小麦局。

　　小麦营销回到了自由市场经济状态后，澳加两国农民以发展合作社来提高营销能力，冀望用合作社来填补解散小麦局而缺失的功能。战后的农业生产力获得了长足的进步，小麦供给上升，价格一直跌落。一些国家以对外倾销来解决本国的小麦过剩问题，美国和欧洲对农民进行补贴，澳大利亚政府颁布的几次价格稳定计划都失败了。在这种情形下，澳加两国农场主要求政府重设小麦局来稳定小麦价格、应对国际竞争。在政府稳定小麦价格的努力失败和小麦合作社的大力游说下，加拿大国会于1935年7月5日通过提案，恢复加拿大小麦局;澳大利亚政府也开始着手成立新小麦局。

　　随着第二次世界大战的来临，澳大利亚政府于1939年正式成立了新小麦局，作为战时粮食管理机构，隶属农业部。加拿大政府化了小麦局的权力，授权其在1941年12月至战争结束期间对小麦、燕麦、大麦、亚麻、玉米设置法定高价格;1943年4月，对小麦局的授权延伸到油菜籽和葵花籽。

　　二战后，小麦生产逐步恢复和发展，1956年的产量[1]比1934/1938年和1948/1952年的5年平均产量分别增加了33.3%和11.8%。小麦增产加剧了澳加两国麦农面临的竞争压力。出于应对竞争的考虑，澳加两国不仅都保留了小麦局，并且都通过立法使其变成了常设机构。

　　二、架构与运作

　　澳加两国小麦局在目标、作用和运作方面相似，但在性质、架构、范围、市场影响方面有所差异。

　　两国小麦局的垄断营销地位都得到了联邦法律授权，但授权辖区范围不同。澳大利亚小麦局被授权对小麦进行营销，而加拿大小麦局仅被授权对西部大平原地区[2]诸省的小麦和大麦进行垄断营销。

　　两国小麦局的机构性质与治理构架有所不同。加拿大小麦局采取董事会(亦称管理委员会)治理模式，董事会由10位农场主委员和5位政府委员组成，主席由政府委员担任。而澳大利亚小麦局在私有化之前是一个政府机构，次世界大战时期的小麦局管理层由联邦政府总理和各小麦种植区的州长组成，第二次世界大战时期及其后的小麦局是农业部下属的一个粮食管理机构;直到1989年，澳大利亚仿效加拿大，改成小麦局理事会治理。理事会成员由5名农场主代表、1名联邦政府代表、4名行业专家代表组成，主席由农场主担任。

　　澳加两国小麦局的运作方式相似，大体上是小麦局与农民签订合同，经营谷仓的基层粮食转运站按照小麦局提供的合同向农民收购小麦。农民在交付小麦时从小麦局获得期付款，付款水平一般是小麦局预估市场平均价格的75%，并得到政府担保。市场年度结束后，再按所有售出小麦的实际价格(扣除营销费用后)与农民按交付小麦的等级和数量进行二次结算。期付款和二次结算的加总金额就是农民交付小麦的全部收入。因此，小麦局的运作方式可以归纳为“垄断经营、统购统销;分期付款、二次结算”。

　　从二者在地域覆盖范围、治理架构上的区别来看，作为几省垄断者的加拿大小麦局在国内和国际市场中只是一个大销售商而已，以大销售商的身份和条件争取有利的贸易条件;而澳大利亚小麦局就不仅仅是一个大销售商了，更是一个依靠行政身份的垄断营销机构，独占了澳大利亚的小麦内外贸，并享受着政府出口信贷等支持政策。

　　三、作用与绩效

　　澳加两国小麦生产拥有比较优势，但国际市场竞争力则由于欧美的政府补贴而削弱。两国本可以同样采取政府补贴来应对，但他们选择具有更广泛作用的小麦局垄断作为应对方式。

　　小麦局的垄断营销使其掌控国内小麦市场，使本国麦农摆脱了市场风险，并且还向农民提供资金;垄断营销十分有利于对小麦质量和纯度的全程控制，从而满足不同地区和不同使用目的的小麦需求，助其在国际市场上胜出对手，赢得稳定的客户群。

　　澳大利亚小麦局对小麦外贸的垄断，阻止了国外小麦对国内的倾销，从而阻止了对国内小麦市场和价格的冲击;对外能聚合销售规模和营销条件(信息、运输、仓储、推广等商业资源的整合和利用能力)，帮助其提高包括价格谈判在内的国际竞争力，降低单位销售成本和开辟市场。

　　小麦局除了直接的商业利益外，在发展与客户的长期良好关系、产品和市场研发、信息收集和市场预测等方面也发挥着重要作用。向客户传递本国产品的各种信息、向本国生产者及其相关部门提供客户的各种信息，为本国农场主和相关部门提供了生产和市场的前瞻性预见，为本国小麦在海外市场上赢得了良好声誉。

　　四、支持与反对

　　对小麦局的垄断营销一直存在着支持(保留垄断)和反对(取消垄断)两派。支持者认为：(1)小麦局提高了单个农民的市场力量，不仅带来了规模效益，也带来了卖方的市场垄断力，为麦农争取了有利价格。(2)担心取消小麦局后出现恶性竞争，也担心小麦产业落入大农业企业及其他巨头等掌控，从而减少农场主收入，重蹈20世纪早期的覆辙。

　　反对者认为：(1)小麦局的垄断扼杀了流通环节的活力，影响了本国小麦产品在市场的竞争力，公开的市场可吸引更多买家前来竞购小麦;(2)垄断有违市场经济规则，损害了农民的自主权，美欧等国指责小麦局垄断营销与WTO努力追求的方向相悖;(3)支持派的担心是多余的，其他农产品没有类似小麦局这样的营销垄断，并没有出现支持派所担心的情况，在加拿大不受小麦局控制的地区也没有出现支持派所担忧的问题。

　　小麦局控制范围内的多数农场主对于小麦局的存留十分矛盾，一方面，他们赞同反对派的意见，认为自己应有权决定把产品卖给谁;另一方面，他们又认同支持派的观点，害怕失去垄断所带来的好处;此外，他们也担心自己营销耗费时间和精力。

　　五、变革与结局

　　随着时间的推移，小麦局垄断经营的弊端日益暴露出来，而国内和国际经济环境和政策趋势也越来越不利于小麦局，两国终先后取消了小麦局的垄断营销地位，但路径有所不同。澳大利亚小麦局是主动式市场化改革，加拿大小麦局则是被动式市场化改革。

　　在澳大利亚，无论是农民还是政府都日益深切地认识到：必须对小麦局进行体制改革，而且越彻底越好。1988年，澳大利亚行业援助委员会建议政府取消小麦局的出口专营权。当时的霍克政府着手放开原来由国家控制的垄断行业，决定让政府与包括小麦行业在内的商业行业经营脱钩，以减少政府的经济和政治压力。1989年，霍克政府赢得了市场化取向的“小麦市场法案”，由此主动开启了小麦局的市场化进程。其重大改革举措有4项：一是将小麦局由官方机构变为半官方机构，让农场主在管理层中居于支配地位。仿效加拿大小麦局，成立了小麦局理事会。这一安排为小麦局转向农民合作组织提供了组织上的治理准备;二是解除小麦局对国内小麦贸易的经营权和其他一些特权，但保留其对小麦出口的垄断权。这一举措一方面放开了国内小麦市场竞争，另一方面使小麦局可以经营小麦以外的产品，从而使小麦局真正转为一个市场竞争实体;三是建立农民自筹的小麦产业基金，为小麦局转为农民合作经济组织做出了资金安排;四是实行股份化改造，使小麦局进一步适应市场经济发展需要，此举也为后来小麦局改变其经营价值观提供了体制基础。

　　1998年，澳大利亚小麦局改名为澳大利亚小麦局有限公司(简称“小麦局公司”)，从政府的法定机构转为由农场主拥有并控制的公司。1999年7月1日，政府成立了小麦出口局来接管小麦局的小麦出口管理功能，小麦局公司仍然保留小麦出口的经营权，其他贸易商可以申请小麦出口，但小麦局公司拥有对其他贸易商小麦出口申请的否决权。与此同时，小麦局公司也加快了综合化、多元化、跨国化的转型步伐，开始涉足粮食仓储和加工域来延伸粮食产业链;围绕谷物产业开展非粮食的服务业务，成立了澳大利亚小麦局金融公司，为参加联合销售的农场主提供融资服务;与小麦进口国合资兴办粮食加工企业。

　　2001年，澳大利亚小麦局有限公司B股在澳大利亚证券交易所正式上市，从而成为一家公众公司。公司上市标志着小麦局已全部完成了私有化过程。此后，小麦局公司积转型，努力打造成澳大利亚大的、综合的农业产品和服务商这样一个巨无霸企业来应对跨国粮食巨头。2003年8月，小麦局公司收购了Landmark公司，以此增核心业务实力，并在农业和金融服务方面得以实现业务多元化。2004年，小麦局公司开始了一体化综合农业业务，整合与发展Landmark和小麦局公司的客户群，开设海外代表处。同时，制定了与美国和加拿大等传统竞争对手以及黑海和独联体的新竞争对手的战略计划。2005年，小麦局公司和其他贸易商绕开联合国制裁体制向伊拉克萨达姆政权支付佣金以换取对伊出口小麦合同的丑闻曝光[3]，使得小麦局公司形象严重受损。面对国内外压力，澳大利亚政府不得不将原计划2010年放开出口垄断权的时间表提前。2006年12月小麦局公司对其他贸易商的小麦出口否决权被取消。2008年6月国会立法结束出口垄断制度。2008年7月，澳大利亚政府宣布放开小麦出口经营权，意味着小麦局失去了60多年的出口经营权。

　　至此，澳大利亚的小麦营销完全置于市场竞争状态，小麦局完成了从官方机构到纯粹的私营公司的彻底转变。2008年9月，小麦局公司改变了其价值观，从关注农场主转向了追求经济利益，这造成了后来的公司经营变化。2010年8月，小麦局公司宣布考虑与澳谷物公司(GrainCorp)的合并方案以及被美国嘉维林(Gavilon)公司和加拿大艾格瑞(Agrium)公司竞标并购方案。2010年10月澳大利亚外国投资评估委员会同意艾格瑞公司收购澳大利亚小麦局公司。2010年12月15日，艾格瑞公司宣布将澳大利亚小麦局商品管理业务(谷物贸易部)卖给世界大谷物贸易商嘉吉公司(Cargill)，嘉吉公司表示将继续保留使用澳大利亚小麦局这一颇具知名度的名号;2011年5年澳大利亚政府批准该交易。至此，澳大利亚小麦局的核心业务落入国际粮商巨头之手。

　　与势的澳大利亚小麦局不同，加拿大小麦局是一个准官方的区域性垄断营销组织，其所受的国内外政治压力相对较小，取消小麦局垄断营销的斗争更多地表现为国会中两派的争斗。尽管以保守党为主的反对派一直要求取消小麦局的垄断地位，但由于以自由党和劳工联盟为主的支持者始终掌控着政府和国会，因此，结束小麦局垄断的反对派主张一直未能成功。

　　2006年1月保守党赢得大选，组阁政府，采取了任命反对小麦局垄断的人出任小麦局主席等一系列措施，但因为主张保持小麦局垄断的支持派拥有国会多数席位，使得保守党废除小麦局垄断的提案一直未能得到国会通过。保守党政府试图绕过国会，寻求法庭辩论的方式来单边废除小麦局。但因为不符合当时的加拿大小麦局法，2008年2月26日保守党在法庭辩论中依然失败。

　　2008年7月，澳大利亚政府宣布提前解除澳大利亚小麦局的小麦出口专营权;2008年12月，多哈回合签署修正草案，小麦局将在5年后失去国际法意义上的垄断特权。这两个海外消息大大增了加拿大保守党政府取消加拿大小麦局垄断地位的信心。

　　2011年5月，加拿大举行国会选举，保守派获得多数席位。2011年12月15日，保守派结束小麦局垄断的法案(Bill
C-18)获得国会通过，确定从2012年小麦收获季的8月1日开始，西部麦农可在公开市场上自由销售小麦。加拿大小麦局随后提出了上诉。2012年6月18日，联邦上诉法院维持结束小麦局垄断的法案。但该法案并没有立即废除小麦局，只是将其作为自愿分销机构，仍由联邦政府支持，直到该机构转为私有。农民仍然可以通过该局出售谷物，但要与其他营销机构平等竞争。2012年8月1日，C-18法案生效，结束了长达60多年的加拿大小麦局垄断西部省份小麦销售的地位。此后，小麦局董事会进行了改组，董事会需拟订一项5年转换计划，使小麦局彻底民营化。如果董事会提出的计划在5年内未能获得农业部同意的话，小麦局将被直接撤销。

　　澳大利亚和加拿大的小麦局从成立到转型可以概括为：因战时需要而诞生;因借助垄断获得有利价格而受到麦农欢迎;因抗衡欧美补贴而被政府保留;后因经济走向自由化而谢幕。

　　六、启示与借鉴

　　在粮食国际贸易和国内流通方面，澳加小麦局变局给粮食贸易乃至粮食市场调控提出了一系列需要思考的问题：如何应对粮食贸易民营化的国际趋势，如何处理好粮食贸易中的民营与国营关系，如何应对跨国粮食巨头以提高在保障粮食安全方面的主动能力等等。澳加两国小麦局市场化、民营化的实践经验为深化粮食流通体制改革特别是国有粮食企业改革提供了有益的启示。

　　澳大利亚主动选择具有前瞻性和有步骤的市场化改革方式值得借鉴，因为这意味着有较充分的时间来主动适应市场化后的环境，逐步推进国有粮食企业的转型并将其打造成真正具有实力的巨无霸企业来应对跨国粮食巨头。一方面应加快国营企业的改革，另一方面应加速民营企业的成长。

　　澳加小麦局都是以法律手段为主来推进变革的。一旦确定了改革目标，就通过法律形式予以肯定，并制定有效的改革措施逐步推进。这种做法有助于以公开透明的方式平衡不同集团的利益诉求，减少改革中的不确定性。

　　澳大利亚小麦局变革中把农民利益放在位，并且为保证农民利益而建立相应机制的做法值得借鉴。企业制度的选择是一个重要的问题，澳大利亚小麦局从官方机构到农民合作组织的转型应当说是比较成功的，合作制不仅意味着所有成员利益共享、风险共担，重要的是形成了保证农民利益的有效利益机制，农民在利益分配和重大决策中居于支配地位。但澳大利亚小麦局后续成为上市公司的变革是值得我们深思的，一旦成为以市场利益大化为目标的企业后，就可能随着企业价值观的改变而离弃为农民服务的目标。澳大利亚小麦局公司的小麦营销业务终落入了跨国大粮商手中的结局值得我们注意和反思。这实际上反映出，在开放的市场环境下，企业的经营效率或国际竞争力终决定其命运，很多理想化的改革从长期看并不能保证实现预期的成效。因而，培育有国际竞争力的企业是必须解决的任务。

　　是小麦进口国，近年来粮食进口规模越来越大,澳加小麦局的变局必然影响传统的小麦贸易格局和方式以及与小麦局的原有合作关系。因此，需要关注澳加小麦局的改革以及新的国际贸易格局动态，为的贸易策略和方式的调整及时提供信息和决策支持。

　　(选自《2013农产品贸易发展报告》)

　　[1]未包括前苏联的小麦产量。

　　[2]加拿大小麦局的管辖地区只覆盖加拿大西部曼尼托巴、萨斯喀彻温、阿尔伯塔3省和不列颠哥伦比亚省的部分地区(和平河地区)。这些地区的农民所生产的小麦和大麦均交由加拿大小麦局统一收购和销售，而加拿大其他省农民所生产的小麦和大麦则通过合作社或行会组织等机构自行销售。

　　[3]联合国1995年制定了对伊拉克的“石油换食品”项目，允许伊拉克通过出售石油来换取食品和药品等人道主义物品，出售石油所得必须支付于特定账户，伊拉克政府只有在经过许可后才可使用账户资金购买人道主义物品。澳大利亚小麦局公司和其他贸易商后来被揭发在制裁期间通过绕开制裁体制向萨达姆政权支付佣金，取得一系列对伊出口小麦的合同。2006年，澳大利亚委员会通过调查证实：1999-2003年期间，澳大利亚小麦局公司在联合国“石油换食品”项目中通过提高运费向萨达姆政权支付高额回扣，以换取伊拉克的小麦购买合同。